La regla está quebrada y no la curaremos

Dice el conocido refrán que “las reglas se hicieron para cumplirlas”. Pero a la luz de lo observado la semana pasada en Colombia, queda claro que siempre se puede invocar una excepción a la norma.

Al menos eso es lo que se desprende de lo señalado por el Ministerio de Hacienda, respecto a su intención de suspender los efectos de la regla fiscal. Esta fue establecida por la ley 1473 de 2011 (reformada en 2021) con el objeto de fijar parámetros “que garanticen la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas”.

El mecanismo, utilizado en más de un centenar de economías actualmente, es una especie de disciplina autoimpuesta para evitar los excesos. Aunque las características específicas pueden variar, usualmente se fijan límites en materia de deuda, saldo entre ingresos y gastos corrientes estatales y tamaño del déficit presupuestal o fiscal.

La lógica que justifica la adopción voluntaria de esas camisas de fuerza es la de fortalecer la credibilidad institucional de los países que hagan uso de ellas. En respuesta, no solo a los gobiernos de turno les será más difícil desordenar la casa, sino que conseguir dinero prestado le resultará más barato a quien haga expresa su voluntad de manejarse responsablemente.

Que un mandato legal expreso en esta materia tiene efectos favorables, es una afirmación poco debatida. Un trabajo reciente de un par de expertos suizos, Thomas Brändle y Marc Elsener, concluye que el balance resulta positivo en varios aspectos. “La evidencia empírica indica que hay buenas razones para conservar reglas fiscales bien diseñadas, sin cambios”, sostiene el documento.

Cada esquema de este tipo conserva, eso sí, una cláusula de escape que se activa ante la presencia de hechos inesperados, usualmente de carácter catastrófico. Una tragedia natural o un súbito desplome en las exportaciones que implique ya sea gastos extras o menores recaudos tributarios, puede usarse para justificar el incumplimiento de las metas por un tiempo.

Así ocurrió durante la pandemia, cuando los gobiernos tuvieron que salir a comprar de urgencia mascarillas y respiradores, ampliar la capacidad de los hospitales y, posteriormente, adquirir las vacunas. A lo anterior se sumaron los programas de apoyo a hogares y empresas, todo a cuenta del erario. En el entretanto, los confinamientos obligatorios se tradujeron en una descolgada de los impuestos pagados por los contribuyentes.

Por cuenta de tan extraordinaria circunstancia, los niveles de endeudamiento y los saldos en rojo subieron de manera notoria. Desde entonces, un buen número de naciones ha hecho esfuerzos para poner sus cuentas en orden, un proceso que tomará años y que, en general, no ha tenido traumatismos siempre y cuando la tendencia sea la correcta.

Colombia protagonizó una historia similar hasta hace poco. Durante la década pasada cumplió con los objetivos estipulados, que en ocasiones se flexibilizaron como en el momento en que cayeron las cotizaciones del petróleo.

Pero más allá de las presiones ocasionales, el diagnóstico siempre fue que las cosas estaban bajo control y que las autoridades mantenían el propósito de reducir los desequilibrios. Una confirmación de que la percepción era favorable acabaría siendo el hecho de que el país fue uno de los primeros que tuvo a la línea de crédito flexible del Fondo Monetario, un cupo sin condicionamientos de la entidad multilateral, interpretado como un sello de buena conducta.

Cuando apareció el Covid-19, la realidad se volvió desafiante. Medido como proporción del tamaño de la economía, el déficit fiscal saltó del 2,5 al 7,8 por ciento entre 2019 y 2020. De manera paralela la deuda pasó del 48,4 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) al 60,7 por ciento en el mismo lapso. En su momento, la cláusula de escape se aplicó sin que existiera controversia al respecto.

Una vez las cosas empezaron a normalizarse y la reactivación tuvo lugar, llegó una corrección rápida. Al cierre de 2023 el saldo en rojo de las finanzas del gobierno central había bajado al 4,3 por ciento y las acreencias al 53,8 por ciento del PIB.

Hasta ese entonces las cosas se veían bien, a pesar de que algunas luces amarillas se habían encendido en el tablero de control de los agregados macroeconómicos. Por ejemplo, la tasa de crecimiento se vino al suelo, algo atribuible a una menor dinámica del consumo y a una fuerte caída en la inversión productiva.

No obstante, en 2024 todo cambió súbitamente. Junto a la presión de gastos gubernamentales más elevados tuvo lugar un incumplimiento de las metas de ingresos públicos. De tal manera, el déficit saltó al 6,8 por ciento y la deuda al 60 por ciento del PIB.

Dentro de las explicaciones entregadas por la istración Petro estuvo la necesidad de cubrir el faltante del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (debido al valor del galón de gasolina corriente y diésel, inferior al internacional) o el alza en el servicio de las obligaciones adquiridas por el Gobierno de Iván Duque. Otros analistas resaltaron errores como unas proyecciones de ingresos infladas o la cuestionable decisión de la Dian de elevar los anticipos del impuesto de renta un año, a sabiendas de que al siguiente eso se traduciría en menores recaudos.

Sea como sea, en febrero de este año el Ministerio de Hacienda presentó su plan financiero para 2025, el cual tenía claros propósitos de enmienda. Según el documento, el saldo en rojo de las finanzas públicas bajaría al 5,1 por ciento del PIB, mientras que las acreencias estatales aumentarían ligeramente.

Todavía en ese momento la entidad ratificó su voluntad de cumplir con la regla fiscal, un propósito que Gustavo Petro mencionó de manera repetida entre 2022 y 2024. Aun si los números del año previo no habían sido los esperados, el argumento oficial fue la presencia de transacciones de única vez, que permitieron descontar gastos excepcionales para explicar el mayor desbalance.

Sin embargo, en ese momento ya era claro que la única manera de acercarse al objetivo era mediante un recorte presupuestal cuantioso. Cuando el entonces titular de la cartera, Diego Guevara, planteó esa opción en la Casa de Nariño la respuesta fue un no rotundo y el nombramiento de Germán Ávila como su remplazo.

Desde entonces comenzó a tomar cuerpo la historia de un incumplimiento anunciado. Aparte de desechar cualquier intento de apretarse el cinturón, el Ejecutivo debió enfrentarse a otro mal desempeño de los recaudos tributarios, algo que se expresa por el comportamiento de los depósitos gubernamentales en las cuentas que posee en el Banco de la República.

De tal manera, el pasado 29 de mayo ese saldo se ubicó en 16 billones de pesos, una cifra inferior a los 19 billones de un año atrás y a los 35 billones que muestra el promedio histórico. Si las cosas siguen como van la escasa liquidez podría volverse inmanejable, lo cual implicaría un mayor atraso de los pagos gubernamentales.

Tal como están las cosas, los observadores proyectan que el déficit en 2025 ya no será del 5,1 por ciento del PIB sino del 7 por ciento, mientras que el área de investigaciones económicas del Banco de Bogotá lo eleva al 7,8 por ciento. A su vez, el peso de la deuda pública llegaría al 63 por ciento (en marzo ya superó el 61 por ciento), el más alto de la historia. Puesto de otra manera, volvimos a números similares a los de la pandemia sin que exista una emergencia sanitaria que los justifique.

Frente a la que es una verdadera crisis de las finanzas públicas a nivel del Gobierno central, la respuesta del Ministerio de Hacienda es volver a aplicar la cláusula de escape. Según lo define el parágrafo dos del artículo 60 de la Ley 2155 de 2021, ésta “permitirá realizar un desvío temporal del cumplimiento de las metas fiscales (…) en el caso de que ocurran eventos extraordinarios, o que comprometan la estabilidad macroeconómica del país”.

Activar la salida exigirá la decisión del Consejo Superior de Política Fiscal, previo concepto “no vinculante” del Comité Autónomo de la Regla Fiscal, que es un cuerpo técnico de carácter independiente. Dado que quienes integran el primero son integrantes del Ejecutivo, el desenlace favorable a la postura oficial es fácil de prever.

Aun así, la mayoría de los analistas rechaza la postura de que hay circunstancias excepcionales. “No existe ningún evento extraordinario o que comprometa la estabilidad macroeconómica que justifique activar la cláusula de escape de la regla fiscal”, sentenció el director de Fedesarrollo, Luis Fernando Mejía.

Con ocasión de su intervención en la Convención Bancaria el viernes pasado en Cartagena, el ministro de Hacienda indicó hacia dónde van las cosas. Aparte de atribuirle la responsabilidad de las afugias actuales a la herencia recibida, planteó un plan de ajuste a diez años, cuyos detalles estarán en el Marco Fiscal de Mediano Plazo que sale a la luz el próximo 13 de junio.

Adicionalmente, el titular de la cartera habló de un acuerdo nacional que incluirá más impuestos y más endeudamiento. Todavía sin conocerse el texto de la propuesta, es previsible que a las próximas istraciones les corresponderá conseguir la aprobación de más cargas tributarias, mientras que el Gobierno Petro se encargará de emitir más bonos.

No deja de ser llamativo que el funcionario sostuvo que la preocupación es más mediática que otra cosa. Según su planteamiento, las firmas calificadoras de riesgo están relativamente tranquilas, entre otras porque esta opción es preferible a la de paralizar la economía por cuenta de un plan de austeridad.

Quizás a Germán Ávila le parezca desdeñable la reacción de los mercados, pero no hay duda de que estos se sacudieron. En particular, los papeles de deuda colombiana sufrieron una importante desvalorización el viernes, que osciló entre 17 y 30 centésimas de punto porcentual (puntos básicos, en el argot técnico), algo que puede parecer menor pero no lo es.

Dicho con franqueza, hoy por hoy al país le resulta mucho más costoso endeudarse que a sus pares en América Latina. Un bono en pesos a cinco años se cotiza al 11,4 por ciento anual en las negociaciones secundarias, mientras uno con vencimiento en 2050 supera el 13 por ciento. Las comparaciones son odiosas, pero esos niveles están entre tres y cinco puntos porcentuales por encima de los títulos de Perú o Chile.

Bajo ese parámetro y dado que Colombia tendrá no solo que renovar las obligaciones que se le vencen, sino hacer nuevas colocaciones con el fin de cubrir un déficit significativamente mayor, su cuenta de intereses por pagar apunta a ser todavía más alta. Basta recordar que actualmente una tercera parte de los ingresos tributarios se destina a ese concepto.

Aparte de lo anterior, los ciudadanos de a pie también tendrán que pagar créditos más onerosos. Cuando la Nación sale a colocar sus bonos con una rentabilidad elevada acaba poniéndole un piso al costo del dinero, que se transmite a cualquiera que contrata un préstamo.

Y siempre está el riesgo de una salida masiva de capitales y un sacudón cambiario, en caso de que la presente istración no sea convincente en sus argumentos o pierda todavía más credibilidad ante los inversionistas. Durante la cita de los banqueros, había un buen número de ceños fruncidos ante la perspectiva de más sobresaltos y el mayor valor que tendrán diferentes líneas de financiamiento.

Porque en último término, aplicar la cláusula de escape de la regla fiscal no es más que una formalidad. Lo que realmente está en juego es la credibilidad de una política económica que desde hace décadas le ha permitido al país minimizar el golpe de los choques externos y conservar la confianza de los inversionistas.

Recuperar la reputación perdida tomará años de sacrificios.

 

Quebrar la vajilla es fácil, y más para una Casa de Nariño que desdeña las preocupaciones que vienen desde el sector privado, pero la cuenta de los platos rotos correspondiente a una regla fiscal incumplida la acabarán pagando los colombianos durante largo tiempo.